Geschlechtervielfalt in der Kommunalpolitik: Ein Blick auf die Forschungslage

Autorin

Kathrin Mahler Walther ist Geschäftsführende Vorsitzende der EAF Berlin und berät Organisationen zur Förderung von Vielfalt und Chancengleichheit. Sie hat für die EAF Berlin verschiedene Studien zu Führungskräften in Politik, Wirtschaft und Wissenschaft durchgeführt, zuletzt 2024 die Studie zum „Engagement von Frauen in der Kommunalpolitik in Sachsen“ im Auftrag des Sächsischen Staatsministeriums der Justiz und für Demokratie, Europa und Gleichstellung.

Die Kommunalpolitik gilt zurecht als Basis der Demokratie. Die Entscheidungen, die dort gefällt werden, betreffen unmittelbar Alltag und Lebensumfeld der Bürgerinnen und Bürger. Die Einbeziehung der Erfahrungen, Sichtweisen und Bedürfnisse unterschiedlicher Bevölkerungsgruppen kann wesentlich dazu beitragen, die Qualität der politischen Entscheidungen zu verbessern und deren Akzeptanz zu erhöhen.

Zugleich bietet Kommunalpolitik einen vergleichsweise niedrigschwelligen Zugang zur politischen Teilhabe und ermöglicht Erfahrung politischer Selbstwirksamkeit. Doch gerade in der Kommunalpolitik halten sich hartnäckig Zugangsbarrieren: Ein Indikator dafür ist die deutliche Unterrepräsentanz von Frauen sowie weiteren Bevölkerungsgruppen, wie u.a. jungen Menschen, queeren Personen¹, Menschen mit Migrationsbiografien, mit Behinderungen, mit zu betreuenden Kindern oder pflegebedürftigen Angehörigen sowie aus bildungsfernen und aus weniger ressourcenstarken Bevölkerungsschichten. Kommunale Politik läuft damit Gefahr, entsprechende Themen oder Anliegen zu wenig in den Blick zu nehmen, was sich wiederum nachteilig auf das Interesse und die Partizipationsbereitschaft der genannten Bevölkerungsgruppen und somit auf die Repräsentativität und die Stabilität der Demokratie auswirken kann.²

Wie also mehr Frauen – die über die Hälfte der Bevölkerung bilden und in allen sozialen Gruppen und Schichten vertreten sind – für die Kommunalpolitik gewonnen werden können, ist damit nicht nur eine gleichstellungs-, sondern auch eine zentrale demokratiepolitische Fragestellung. Wie kann Attraktivität und Zukunftsfähigkeit dieses für das Gemeinwesen und das Zusammenleben vor Ort so wichtigen Engagements erhöht bzw. gesichert werden?

Ausgangslage: Stand der empirischen Forschung

Die Kommunalpolitik ist zwar ein etabliertes Forschungsfeld in Deutschland, doch wurde sie erst in jüngster Zeit auch unter Aspekten geschlechtsspezifischer Partizipation betrachtet. Als Ursache der Unterrepräsentanz von Frauen wurde vorwiegend ein geringeres politisches Interesse von Frauen unterstellt und die dahinterliegenden soziostrukturellen Faktoren tendenziell überwiegend ausgeblendet.³ Die Studien aus der Frauen- und Geschlechterforschung nahmen seit den 90er Jahren zwar die theoretischen Konzepte und die historisch bedingten Ausschlussmechanismen für Frauen aus der Politik kritisch in den Blick, diese Untersuchungen basierten in der Regel jedoch nicht auf empirischen Datenerhebungen.

In den jüngeren Untersuchungen der letzten zwei Dekaden wird vor allem das Zusammenwirken von kulturellen, strukturellen und institutionellen Faktoren als Zugangsbarriere genannt –  u.a. Normen und Rollenbilder, die gesellschaftliche Arbeitsteilung sowie die institutionellen Rahmenbedingungen des kommunalpolitischen Engagements, die Nominierungsprozesse in den Parteien und die Wahlsysteme (u.a. Holtkamp/Wiechmann 2024; Holtkamp/Wiechmann 2023b; Lukoschat/Lohaus/Hempe 2023; Weidhofer et al. 2023; Obinger/Bonk 2022; Lukoschat/Köcher 2021; Lukoschat/Belschner 2019; Holtkamp/Schnittke 2010; Holtkamp et. al 2009). In jüngster Zeit beschäftigen sich mehrere Untersuchungen mit Formen und Auswirkungen von Hass und Hetze in den sozialen Medien sowie Anfeindungen, Bedrohungen oder Übergriffen auf Politikerinnen und Politiker, auch auf kommunaler Ebene (u.a. Blätte et al. 2023; Klewes et al. 2022; Körber Stiftung 2021; Mahler Walther/Lukoschat 2020).

Bis heute stellt die Datenlage insgesamt ein Problem dar: ein länderübergreifendes, kontinuierliches und systematisches Monitoring der politischen Partizipation von Frauen auf kommunaler Ebene steht weiterhin aus. Die Zahlen werden in den einzelnen Bundesländern sehr unterschiedlich und zum Teil gar nicht erfasst. Forschungsbedarf besteht u.a. auch hinsichtlich einer intersektionalen Perspektive, in der zusätzlich zum Geschlecht auch sich überkreuzende und verstärkende Faktoren von Benachteiligungen in den Blick genommen werden. Einen ersten Beitrag hierzu leisten die Vielfaltsstudien der Fernuniversität Hagen (Holtkamp et al. 2023a) und der Heinrich-Böll-Stiftung (Blätte et al. 2022/2023).

Zugangsbarrieren für Frauen

Traditionelle Rollenbilder und ungleiche Zeitbudgets

Aufgrund der gesellschaftlich verankerten Rollenbilder und der häufig damit verbundenen Arbeitsteilung zwischen den Geschlechtern verfügen Frauen über weniger materielle und zeitliche Ressourcen. Sie verrichten im bundesdeutschen Durchschnitt wöchentlich 9 Stunden mehr unbezahlte Sorgearbeit als Männer (Statistisches Bundesamt 2024), in Ostdeutschland ist der Unterschied zwar etwas geringer, aber immer noch sehr hoch (Schäper 2023). Die Vereinbarung des kommunalpolitischen Engagements mit Sorgearbeit und Berufstätigkeit führt daher insbesondere bei Frauen zu einem „Spagat hoch drei“ (Lukoschat/Belschner 2019). Aber auch männliche Politiker sehen die zeitlichen Anforderungen zunehmend problematisch. Den Zeitaufwand zu reduzieren wird daher als eine der wichtigsten Stellschrauben für die attraktivere Gestaltung des Mandats angesehen (Lukoschat/Lohaus/Hempe 2023; Lukoschat/Köcher 2021).

In Bezug auf Ostdeutschland ist hier zusätzlich in Betracht zu ziehen, dass Frauen mit 73,9 Prozent eine etwas höhere Erwerbstätigenquote als in Westdeutschland (71,6 Prozent) aufweisen. Während in Westdeutschland Dreiviertel der Paare mit Kindern das sogenannte Zuverdienermodell praktizieren, in welchem der Mann Vollzeit und die Frau Teilzeit arbeitet, trifft das in Ostdeutschland nur auf knapp die Hälfte der Paare zu, häufiger ist hier das Modell, in welchem beide Elternteile Vollzeit arbeiten und gemeinsam für das Familieneinkommen zuständig sind. Entsprechend liegt die durchschnittliche Arbeitszeit der Frauen mit 33,6 Stunden/Woche um knapp 4 Stunden höher als im Durchschnitt berufstätiger Frauen in Westdeutschland (Hobler et al. 2020).

Als eine der wenigen Untersuchungen über politisch engagierte Frauen im Ost-West-Vergleich arbeitet die Studie der Friedrich-Ebert-Stiftung heraus, dass in den ostdeutschen Ländern weiterhin das Narrativ des „emanzipatorischen Vorsprungs“ präsent sei und dort insgesamt weniger Ungleichheiten zwischen den Geschlechtern artikuliert würden (Haag/Kollmorgen 2020). Tatsächlich sind die Unterschiede in den bundesweit breit diskutierten Gender-Gaps kleiner: Sowohl beim Pay-Gap, dem Pension-Gap als auch dem Care-Gap sind die Unterschiede in Ostdeutschland teilweise erheblich geringer als in Westdeutschland.

Für die Förderung der Repräsentation von Frauen in der Kommunalpolitik würden also im Prinzip bessere Voraussetzungen vorliegen. Dennoch liegt der Frauenanteil in den ostdeutschen Bundesländern durchgängig unter dem bundesweiten Durchschnitt. Eine Erklärung dafür liegt im Wahlverhalten in den ostdeutschen Bundesländern, das konservative Parteien mit einem geringen Anteil von Frauen unter den Mitgliedern und den Nominierten bevorzugt (s.o.), welche zudem weiterhin von einer männlich geprägten politischen Kultur geprägt sind. Darüber hinaus ist der „emanzipatorische Vorsprung“ auf eine historisch-kulturelle Prägung zurückzuführen, welche stark auf die Vereinbarkeit von Erwerbs- und Familienleben gerichtet war und weniger auf die Präsenz von Frauen in gesellschaftlichen und politischen Führungspositionen. Wie oben ausgeführt besteht auch in Ostdeutschland ein Ungleichgewicht in der Aufteilung der unbezahlten Sorgearbeit zwischen den Geschlechtern, so dass die Frauen hier durchschnittlich noch weniger Zeit für politisches oder zivilgesellschaftliches Ehrenamt haben.

(Alltäglicher) Sexismus in der Politik

Trotz positiver Veränderungen mit einer wachsenden Anzahl politisch tätiger Frauen bleibt Politik ein kulturell von Männern geprägter und dominierter Bereich und wird auch als solcher wahrgenommen. Dies gilt insbesondere für die Parteipolitik. Frauen sind in allen Parteien in der Minderzahl und müssen sich in ihrem politischen Engagement sowohl innerhalb der Partei als auch in politischen Positionen häufig gegen geschlechtsspezifische Vorurteile, gegen gewachsene Männernetzwerke sowie offene oder subtile Abwertungen und Ausschlüsse behaupten. Als wesentliche Barriere für das politische Engagement von Frauen wird daher in den einschlägigen Studien Sexismus⁴ benannt. Relevant für den Bereich der Kommunalpolitik sind vor allem Geschlechterstereotype, welche Frauen den privaten/häuslichen Bereich der reproduktiven Sorgearbeit zuschreiben, während Männer im öffentlichen Bereich, in gesellschaftlichen Funktionen und Entscheidungspositionen verortet werden. Sexismus ist nicht mit sexueller Belästigung gleichzusetzen, stellt jedoch die Basis dafür dar. Beides – Sexismus und sexuelle Belästigung – begegnet Frauen in der Politik. Erst kürzlich haben im Mai 2024 die Recherchen von Correctiv und Stern zu Machtmissbrauch und sexueller Belästigung im EU-Parlament für Aufsehen gesorgt (Joeres/Keller 2024). Es handelt sich dabei um ein Dauerthema, das immer wieder in den Debatten erscheint, jedoch selten mit nachhaltigen Konzepten eingedämmt wurde.

Jüngst sind vor allem auch Kommunikations- und Umgangsformen innerhalb der Parteien in den Fokus gerückt. Erfahrungen eines „alltäglichen Sexismus“ (vgl. Becker 2014, S. 29 ff) sind häufig: über die Hälfte der Politikerinnen berichtet in einer repräsentativen Befragung der EAF Berlin und des Instituts für Demoskopie Allensbach, dass sie oft unterbrochen oder ihre Redebeiträge weniger ernstgenommen werden. Ein Drittel der befragten Frauen ist der Ansicht, dass Frauen bei Nominierungen für Wahlkreise und der Vergabe von Listenplätzen benachteiligt werden. Mehr als die Hälfte (60 Prozent) gibt an, Erfahrungen mit sexueller Belästigung zu haben. Politikerinnen sehen sich weiterhin mit anderen Erwartungen hinsichtlich ihres Auftretens, ihrer Leistungen und ihrer äußeren Erscheinung konfrontiert (Lukoschat/Köcher 2021).

Die Form der politischen Auseinandersetzung, der teilweise raue Umgangston und die oben genannten Sexismus-Erfahrungen stellen eine Barriere für die Repräsentation von Frauen in der Kommunalpolitik dar. Zwei Drittel der Frauen und die Hälfte der Männer sind der Ansicht, dass die Art der politischen Diskussion und Auseinandersetzung viele Frauen abschreckt (Lukoschat/Köcher 2023, S. 38). Dazu gehört, dass Frauen häufig ein dominantes Redeverhalten von Männern wahrnehmen: In einer Befragung von Kommunalpolitikerinnen und Kommunalpolitikern in fünf Städten in Nordrhein-Westfalen gaben 79 Prozent der Frauen und 40 Prozent der Männer an, dann sie bei Männern ein dominantes Redeverhalten wahrnehmen (Lukoschat/Lohaus/Hempe 2023, S. 23). Interessant sind hier auch die Unterschiede in der Wahrnehmung der Geschlechter: Als Betroffene nehmen Frauen Benachteiligungen deutlich stärker war als Männer. Das zeigt sich auch in ihrer generellen Bewertung von Chancengleichheit: 69 Prozent der Frauen und 26 Prozent der Männer sind der Ansicht, dass Männer bessere Chancen in der Kommunalpolitik haben (Lukoschat/Lohaus/Hempe 2023, S. 31).

Nicht nur die Rats- und Ausschusssitzungen selbst werden teilweise als ausschließend wahrgenommen. Häufig kommt es zu Situationen, in denen wichtige Absprachen zur Vorbereitung von Entscheidungen außerhalb der Sitzungen getroffen werden. 77 Prozent der Frauen und 68 Prozent der Männer sagen, dass sie zu diesen Absprachen keinen Zugang haben (Lukoschat/Lohaus/Hempe 2023, S. 23), was als alarmierendes Zeichen für mangelnde Transparenz und Zugänglichkeit in der Kommunalpolitik selbst verstanden werden kann.

Eine Untersuchung für das Land Brandenburg bestätigt auf qualitativer Basis diese Befunde (Obinger/Bonk 2022). Eine weitere Untersuchung, in der mehrere Bundesländer aus Ost- und Westdeutschland hinsichtlich der politischen Kultur in zwei Parteien analysiert wurden, bewertet diese Verhaltensweisen als Strategien der dominierenden Gruppe zur Sicherung von Macht, Einfluss und Positionen (Haag/Kollmorgen 2020). Aufgrund dessen fehlt es weiterhin an Vorbildern für Frauen in politischen und gesellschaftlichen Führungsrollen, was sich nachteilig auf die Selbstwahrnehmung und Motivation von Frauen auswirkt. Die einschlägigen Untersuchungen zeigen, dass bis heute mehr Frauen als Männer Bedenken bzw. Selbstzweifel äußern, in die Kommunalpolitik zu gehen (u.a. Lukoschat/Lohaus/Hempe 2023, Obinger/Bonk 2022).

Institutionelle Rahmenbedingungen

Einen zunehmend größeren Raum im Diskurs nehmen die institutionellen Rahmenbedingungen kommunalpolitischen Engagements ein. Dazu gehören Sitzungszeiten, die in den Abendstunden liegen und teilweise bis tief in die Nacht gehen. Hinzu kommen gerade in ländlichen Regionen häufig noch lange Fahrtzeiten und mangelnde finanzielle Kompensation zusätzlich nötiger Kinderbetreuung. In der o.g. Befragung der EAF Berlin und des Instituts für Demoskopie Allensbach sehen 75 Prozent der befragten Politikerinnen und 61 Prozent der Politiker darin die größte Barriere für mehr Frauen in der Politik (Lukoschat/Köcher 2023, S. 38).

Der Wunsch nach stärkerer ideeller wie materieller Anerkennung und Wertschätzung des ehrenamtlichen Engagements ist ein weiteres Thema, das sich durch viele der genannten Studien zieht. Dazu gehört zum einen die öffentliche Wertschätzung durch Sichtbarkeit, z.B. in den Medien oder auch im Kontakt mit den Bürgerinnen und Bürgern und den Verwaltungen. Zum anderen betrifft dies die materiellen Rahmenbedingungen des Engagements; dazu zählt die Freistellung von Beschäftigten ebenso wie eine angemessene Aufwandsentschädigung sowie mit Blick in die Zukunft die Anrechnung von Rentenpunkten für den zeitlichen Einsatz im ehrenamtlichen und kommunalpolitischen Engagement (Lukoschat/Lohaus/Hempe 2023).

Der Text ist ein Auszug aus der Studie „Engagement von Frauen in der Kommunalpolitik in Sachsen“, welche die EAF Berlin 2024 im Auftrag des Sächsischen Staatsministeriums der Justiz und für Demokratie, Europa und Gleichstellung erstellt hat. Autorinnen der Studie sind Kathrin Mahler Walther, Anna Sive, Lisa Hempe und Dr. Helga Lukoschat.

Die Langfassung der Studie ist hier verfügbar:
https://publikationen.sachsen.de/bdb/artikel/47766